¿Por qué España retrasa pedir la cláusula de escape por gasto en defensa que ya han solicitado 16 países?
Un total de 16 países -y España no está entre ellos- han solicitado ya la excepción prevista por la Comisión Europea para poder elevar su gasto en defensa hasta en un 1,5% del PIB fuera del yugo de las reglas fiscales en los próximos cuatro años (2025-2028). A finales de marzo, la Comisión Europea ofreció a los países acogerse a esta cláusula de escape de las nuevas reglas fiscales para poder aumentar el gasto en defensa sin tener que acometer de manera inmediata ni una subida similar de impuestos ni un recorte semejante de otros gastos (que sí habría que encajar después de 2028).
Bruselas «invitó» a los países a solicitar esta cláusula dentro del mes de abril. El ministro de Economía, Carlos Cuerpo, ha reconocido este miércoles que en España esa decisión «no está tomada» aún y que es algo que se irá valorando «a lo largo de los próximos meses».
Las fuentes oficiales consultadas se refieren al menos a tres argumentos por los que España aún no ha solicitado una medida que, cuando se anunció, fue saludada por el propio Pedro Sánchez, por la vicepresidenta María Jesús Montero y por el ministro Carlos Cuerpo. Primero, las diferencias dentro del Gobierno sobre la conveniencia o no de activar esta cláusula. Segundo, la exigencia de su aprobación por mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. Tercero, la incertidumbre sobre el coste de las medidas que tendrá que adoptar el Ejecutivo para ayudar a las empresas afectadas por unos mayores aranceles de EEUU.
El diseño de la nueva cláusula se recoge en el documento ‘Acomodar el aumento del gasto en defensa en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento’, publicado el 19 de marzo por la Comisión Europea, junto con el ‘Libro blanco sobre el futuro de la defensa‘. Según este documento, cada Estado miembro de la UE podrá aumentar su gasto en defensa en cada uno de los cuatro años comprendidos entre 2025 y 2028 en el equivalente al 1,5% del PIB (unos 24.000 millones, en el caso de España) respecto al que tenían en 2021. Y ello, sin riesgo de conducir al país a un procedimiento sancionador por déficit excesivo, por haber sobrepasado el techo de gasto comprometido con Bruselas o la regla de déficit del 3% del PIB (siempre que la causa sea el aumento del gasto en defensa).
Hasta el 30 de abril, han decidido solicitar la activación de la cláusula un total de 16 países, según ha comunicado el Consejo Europeo. Se trata de Bélgica, Bulgaria, Chequia, Dinamarca, Alemania, Estonia, Grecia, Croacia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia y Finlandia.
No, según el Gobierno. La Comisión Europea abrió un plazo «hasta finales de abril» para que los Estados miembros presentaran sus solicitudes para activar la cláusula nacional de salvaguarda. “La Comisión está preparada para evaluar con celeridad las solicitudes recibidas y adoptar recomendaciones al Consejo en junio, para su adopción por este en julio”, se afirmaba en la comunicación que emitió Bruselas el pasado 19 de marzo.
No obstante, según el ministro de Economía, Carlos Cuerpo, hay que interpretar como «orientativo» el plazo del mes de abril. «La Comisión Europea ya ha señalado que, para aquellos países que lo requieran, se podrá pedir la activación de la cláusula también más adelante», explicó Cuerpo este miércoles en la rueda de prensa posterior a la reunión del Consejo de Ministros. El ministro avanzó que el Gobierno valorará la posibilidad de acogerse a la cláusula de escape «a lo largo de los próximos meses«.
No haberse acogido a la cláusula de escape no ha impedido al Gobierno anunciar un aumento del gasto en defensa este año de 10.471 millones de euros (el 0,6% del PIB), hasta alcanzar este mismo ejercicio los 33.123 millones (el equivalente al 2% del PIB que se había comprometido alcanzar en 2029). Así lo anunció el presidente Pedro Sánchez, cuando presentó el pasado 22 de abril.
Para encajar esta mayor partida en defensa sin tener que solicitar el permiso de Bruselas para elevar el gasto total por encima de lo comprometido por España (en el Plan Fiscal presentado el pasado 15 de octubre), el Gobierno ha decidido utilizar todo el margen presupuestario a su alcance. Para ello, cuenta, por ejemplo, con la reasignación de créditos no ejecutados en 2024 o de recursos comprometidos el año anterior en partidas que no serán necesarias en 2025.
El Gobierno, en todo caso, asume que el aumento del gasto en defensa (por 10.471 millones) contribuirá a que el llamado ‘gasto primario neto’ (que es la variable de referencia en las nuevas reglas fiscales europeas) suba el 4,1% en 2025 respecto al año anterior, por encima del 3,7% comprometido con la Unión Europea.
Sin embargo, en el ‘Informe de Progreso Anual’ remitido este miércoles a la Comisión Europea, el Gobierno hace valer que en 2024 el incremento del ‘gasto primario neto’ fue menor de lo comprometido (el 4,1%, en lugar del 5,3%). El Gobierno calcula que ello le deja una holgura de unos 7.300 millones (0,5% del PIB) que -como marcan las nuevas reglas fiscales europeas-, podrá anotar como un “crédito” a favor de España en la conocida como ‘cuenta de control’, para poder compensar eventuales desviaciones futuras de la regla de gasto, como la que ya se anticipa para 2025, por el mayor gasto en defensa.
En definitiva, todos estos tecnicismos son los que -a juicio del Gobierno- hacen posible un fuerte incremento del gasto en defensa en 2025 (de 10.471 millones) sin incumplir las reglas fiscales y sin tener que solicitar -al menos de momento- la flexibilidad de la cláusula de escape que ya han pedido otros 16 países. España parece no tener prisa en ello.
Aunque el Gobierno considere que en 2025 no precisa del ‘comodín’ de la cláusula de escape, llama la atención que España demore la decisión de solicitar una carta con la que puede decidir jugar en alguno (o algunos) de estos cuatro años (hasta 2028). La cláusula de escape es el principal argumento que puede permitir al presidente del Gobierno garantizar a los socios de Sumar que el aumento del gasto en defensa no obliga a practicar -de forma inmediata- ni un recorte del gasto social ni una subida de impuestos.
Las fuentes consultadas aluden a diferencias en el seno del Gobierno respecto a si solicitar o no la cláusula de escape. Un sector habría abogado por haberla solicitado ya, en abril, al mismo tiempo que lo han hecho otros socios como Alemania, Bélgica o Portugal. Otro sector del Gobierno era partidario de demorarlo y evitar lo que podría ser interpretado como un síntoma de debilidad ante los mercados financieros. Francia o Italia tampoco han solicitado la cláusula.
La ley de estabilidad presupuestaria (2012) regula en su artículo 11.3 la aplicación excepcional de cláusulas de escape de las reglas nacionales. En este artículo se deja abierta la posibilidad de «incurrir en déficit estructural» en situaciones «de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas». Y se establece que la determinación de estas situaciones debe ser adoptada «por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados».
Dentro del Ejecutivo hay diferentes interpretaciones sobre si el aval de la mayoría absoluta del Congreso también sería exigible para la cláusula de escape de las reglas europeas, que son diferentes de las nacionales. En las reglas europeas, la referencia no es el ‘déficit estructural’ -que sí manda en la legislación nacional-, sino el llamado ‘gasto primario neto’ (gasto total sin contar los intereses de la deuda pública y tomando en cuenta que decisiones discrecionales de subir o bajar impuestos se traducen en mayor o menor margen de gasto, respectivamente).
En todo caso, tener que solicitar la mayoría absoluta del Congreso es un riesgo que el Gobierno preferiría evitar. En su estrategia para aumentar el gasto en defensa, Pedro Sánchez ya dejó clara su intención de no someter a la votación del Congreso su ‘Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa’. Su principal argumento es que el plan se va a financiar con reasignación de créditos y que, al no conllevar un aumento del gasto presupuestario total, no se precisa la autorización del Parlamento.
Antes de tomar decisiones -según las fuentes consultadas-, el Gobierno también quiere tener una mayor certeza sobre qué volumen de recursos tendrá que redirigir a los sectores productivos más afectados por los aranceles que, finalmente, acabe aplicando Donald Trump sobre las importaciones procedentes de la UE.
De momento, el Gobierno ha puesto sobre la mesa un plan de ayudas con el que pretende movilizar 14.100 millones. Lo cierto es que solo la mitad de esta cantidad (7.000 millones) es de nueva financiación. El resto corresponde a instrumentos ya previstos -incluidos los 400 millones del plan Moves III, de ayudas a vehículos eléctricos-, pero redirigidos ahora a la prioridad de ayudar frente a los aranceles de EEUU. Además, los 7.000 millones ‘nuevos’ no corresponden a un mayor gasto, sino que son préstamos y avales que se ofrecen a las empresas o seguros a la exportación.
Si, finalmente, el Gobierno se viera obligado a destinar mayores partidas al frente ‘anti-aranceles’, disminuiría el margen del Ejecutivo para poder encajar el crecimiento de la inversión en defensa por debajo de un techo de gasto que Pedro Sánchez intenta evitar elevar.
El Gobierno demuestra no tener prisa para tomar una decisión sobre la solicitud de la cláusula de escape. La valoración de la Comisión Europea sobre el plan español para aumentar el gasto en defensa; la interpretación de los datos españoles que realice la OTAN en su próxima cumbre de finales de junio en La Haya o la respuesta europea a los aranceles Trump son elementos que pesarán en la decisión que se acabe adoptando «a lo largo de los próximos meses», en expresión del ministro Carlos Cuerpo.
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