A él Ayuntamiento de Madrid él entró más de 650 millones de euros multas para zonas bajas en carbono, cuyo fundamento jurídico ha sido anulado por los tribunales, y el municipio ya ha anunciado que no tiene intención de devolver ese dinero. El tema deja de ser administrativo y se vuelve político: quién paga el agujero de una ordenanza cancelada.

Qué dice el Tribunal Supremo y qué decidió ignorar el Consistorio

En 2023, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló la ordenanza sobre Movilidad Sostenible aprobada en 2021, norma sobre la que se modifica el régimen sancionador de los ZBE (Zona de Bajas Emisiones) y el casco antiguo de Madrid. El Tribunal Supremo ratificó entonces esta anulación al desestimar el recurso del Ayuntamiento. El fallo tumbó la norma por defectos de tramitación -faltó un estudio económico sólido y no se justificó adecuadamente el impacto- y, jurídicamente, vació el paraguas que preveía la cobertura de las multas.

A pesar de esto, el Consejo continuó imponiendo multas durante los dos años siguientes, basándose en una ordenanza derogada y en interpretaciones amplias de las regulaciones estatales sobre calidad del aire. Resultado: recaudó más de 650 millones sobre la base de que un tribunal lo había declarado nulo. Y la respuesta oficial es que no habrá reembolso oficial. Quien desee recuperar el importe abonado deberá reclamarlo individualmente, por su cuenta, una vez transcurrido el plazo de prescripción.

La figura de la ZBE fue creada como instrumento de la Ley de Cambio Climático de 2021, que obliga a todos los municipios de más de 50.000 habitantes a delimitar áreas restringidas. El problema no es la herramienta: es cómo se desplegó en Madrid sin una ordenanza válida que la respaldara durante meses.

Quién pierde con la decisión municipal y por qué importa para el resto de España

El automovilista sancionado en este periodo es el primer lesionado. La doctrina administrativa española es clara: una sanción dictada con base en una norma anulada es, en principio, revisable. Pero la carga de denunciar recae en el ciudadano, que debe recurrir la revisión, completar el proceso administrativo y, en muchos casos, recurrir al litigio. Para una multa de 200 euros, la ecuación de costes disuade de presentar denuncia. Y el Ayuntamiento lo sabe.

Los segundos perdedores son el resto de municipios españoles que están desplegando sus ZBE. Según el registro del Ministerio para la Transición Ecológica, hay más de 150 municipios obligados a tener una ZBE operativa. Si Madrid sienta el precedente de reunirse primero y discutir después, otros ayuntamientos lo replicarán. Si el Estado no aclara el régimen sancionador con fuerte cobertura jurídica, cada ZBE se expone al mismo riesgo de anulación judicial. Barcelona lleva años envuelta en disputas cruzadas sobre su zona de bajas emisiones en el área metropolitana, y los mecanismos empiezan a parecerse.

La tercera víctima, paradójicamente, es la propia política de calidad del aire. Cada sentencia que anula una ordenanza socava la legitimidad del modelo y alimenta el discurso de que las ZBE son una herramienta de recaudación disfrazada de política ambiental. Cuando un municipio recauda 650 millones con una ley anulada y se niega a devolverlos, ese argumento cobra fuerza.

El precedente que nadie quiere mirar es el coste reputacional

Este editorial entiende que el caso de Madrid no es aislado, sino sintomático de cómo se ha desarrollado la transición a la movilidad urbana en España: con prisas regulatorias, ordenanzas mal aplicadas y un régimen de sanciones activado antes de que se consolidaran las reglas. El precedente más útil para entender lo que viene es el de la plusvalía municipal: el Tribunal Constitucional anuló el modelo de cálculo en 2021 y miles de municipios se vieron obligados a devolver lo indebidamente cobrado. La diferencia es que había una doctrina constitucional clara y un goteo de retornos. Hay un consejo aquí ahora mismo que dice que no devuelve nada.

La comparación europea ni siquiera ayuda al Ayuntamiento. Londres ha implementado la ULEZ con un marco legal específico aprobado por el Parlamento británico, a salvo de desafíos técnicos. París aprobó su ZFI con el apoyo del Consejo de Estado. Berlín construyó su Umweltzone según una directiva federal. En todos los casos, el régimen de sanciones fortaleció la cobertura legal. En Madrid, el atajo de una ordenanza local mal motivada acabó costando 650 millones en credibilidad.

El siguiente hito importante es el desarrollo de la nueva ordenanza municipal, que ya ha anunciado el Consistorio para corregir los defectos denunciados por el Tribunal Supremo. Pero esta nueva norma no cancelará retroactivamente lo impuesto por la anterior, ni resolverá el problema de reputación subyacente: si la administración no asume el costo de sus errores regulatorios, ¿por qué los ciudadanos deberían respetar la próxima versión de la norma?

Análisis de impacto motor16

• Datos de mercado: En Madrid se concentra alrededor del 18% del parque automovilístico español en circulación, según los últimos datos publicados por la DGT. La ZBE afecta a más de 1,3 millones de vehículos sin rotular o con etiqueta B residentes en el área metropolitana.
• La voz: En los despachos especializados en derecho administrativo se dice que se prepara una acción colectiva para reclamar sanciones oficiales, con base en la doctrina constitucional sobre ganancias de capital. No hay confirmación pública por ahora.
• Veredicto: Movimiento táctico de corto plazo y con un alto coste reputacional. El ayuntamiento gana dinero hoy y pierde legitimidad mañana, justo cuando tendrá que aprobar una nueva ordenanza que la ciudadanía ya acogerá con desconfianza estructural.