Diecisiete mercados para un solo país – Rubén Manso
Hay una empresa que fabrica un componente industrial en Zaragoza y quiere venderlo a un cliente en Sevilla. En cualquier lógica elemental del mercado interior, esta operación no debería requerir más que un contrato y una factura. En la práctica española, se puede exigir a la empresa que acredite, antes de la Administración andaluzacumplimiento de una normativa de homologación local que ya cumplía, en su día, antes de la Administración Aragonesa. No porque el producto sea diferente. Porque la frontera administrativa, dentro de un mismo país, sigue actuando como si fuera una frontera económica.
En diciembre de 2013 se aprobó una ley que intentaba corregir exactamente esto: la Ley de Garantía de Unidad de Mercado. Su columna vertebral era simple y, sobre el papel, poderosa: una empresa legalmente constituida en un Comunidad Autónoma podría operar en cualquier otro sin cumplir requisitos adicionales, porque la autorización obtenida en origen sería reconocida automáticamente en destino. El Gobierno que la impulsó calculó que la norma podría sumar un 0,15% anual al crecimiento del PIB. Una cifra modesta en un solo año, pero acumulativa, y nada despreciable en un país con la estancada productividad que arrastra España desde hace dos décadas.
La ley duró poco más de tres años en su versión completa. En 2017, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los artículos que sustentaban este reconocimiento automáticoentendiendo que obligar a una comunidad a aceptar en su territorio decisiones adoptadas por otra, con estándares diferentes, violaba el principio de territorialidad articulado por el Estado autónomo. La sentencia fue jurídicamente impecable. Fue, también, económicamente devastador: dejó a España sin el instrumento que más se parecía a un mercado interior único en sentido estricto.
Conviene no caer en la simplificación de que el problema es el propio pluralismo territorial. España no sufre un exceso de Comunidades Autónomas: sufre de un exceso de producción normativa actuación simultánea sobre una misma actividad económica por parte de tres niveles administrativos diferentes -estatal, autonómico, local- sin que exista un mecanismo eficaz de coordinación del conjunto. Cada nivel decide dentro de su ámbito con toda la legitimidad democrática del mundo; Nadie decide, ni corrige, la suma agregada de esas decisiones sobre la empresa que simplemente quiere vender su producto al otro lado de una frontera regional. Ésta es la conclusión a la que llegamos hace unas semanas en el informe de reforma económica presentado en Atenea: el coste añadido de esta fragmentación regulatoria sobre la actividad económica española Se estima en alrededor del 2% del PIB.. No es una cifra simbólica: es aproximadamente lo que cuesta cada año no tener el mercado interior que exige la Constitución en su artículo 139.2.
El fallo de 2017 No cerró la puerta a ninguna solución, la estrechó. Dejó dos caminos abiertos y ambos tienen un problema. La primera: armonizar sector a sector a través de la legislación estatal, de modo que exista una regulación común sobre la que posteriormente pueda operar el reconocimiento mutuo, condición que el propio Tribunal exigió para admitirlo. Es el camino jurídicamente más sólido y, por eso, el más lento: requiere mayorías estables en las Cortes para cada sector, uno a uno, en un país que últimamente no ha sido generoso con mayorías estables. La segunda: que el Comunidades Autónomas incorporar voluntariamente, a través de sus propias leyes de mercado abierto, el principio de reconocimiento mutuo con quien quiera adherirse. Varios ya lo han hecho. El problema de fondo persiste: basta que una sola empresa decida no unirse para que su territorio quede, de facto, fuera del mercado unificado. Es un mercado único eso depende de que nadie se levante de la mesa.
Hay una tercera vía que merece más atención de la que recibe, y que no requiere tocar un solo artículo de la Constitución ni chocar con la sentencia de 2017: el principio de elección regulatoria. Bajo este esquema, la empresa que opera en varios Comunidades Autónomas Podrás elegir, a tu elección, la regulación de tu domicilio social o la del territorio donde se encuentre tu cliente. La Administración no impone ningún reconocimiento automático –que es precisamente lo que vetó el Tribunal–; Es el operador económico quien decidey quién asume las consecuencias de su elección. Nadie obliga a Sevilla a aceptar simplemente lo que decidió Zaragoza; Es la empresa zaragozana la que voluntariamente puede optar por regirse por su propio marco allá donde venda, con la responsabilidad que ello conlleva.
El mecanismo tiene una virtud añadida que rara vez se menciona: introduce una sana competencia regulatoria entre administraciones. La comunidad que diseñe un marco regulatorio más predecible y menos gravoso atraerá la elección de más operadores; Quienes persistan en la sobrerregulación la irán perdiendo paulatinamente, sin que ningún tribunal tenga que declarar nada inconstitucional para que se produzca este desplazamiento. Es una depuración por agregación de decisiones empresariales, no por imposición desde Madrid, y quizás por eso sea el camino con menos fricciones políticas de los tres.
Nada de esto requiere una reforma constitucional. Simplemente requiere la voluntad de tratar la unidad de mercado como lo que es: un requisito constitucional, no una opción entre otras que cada nivel administrativo puede desactivar mediante interpretación. Mientras esa voluntad no llegue, España seguirá siendo, a efectos prácticos, diecisiete mercados que comparten moneda, bandera y capital, pero no regulaciones económicas.
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